Il Piano strategico-operativo nazionale di preparazione e risposta a una pandemia influenzale (PanFlu 2021-2023) per il quale la Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 25 gennaio 2021 ha sancito l’accordo tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, è in fase di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Nell’introduzione, il nuovo piano riporta una frase che deve essere posta al centro della riflessione: “la natura “capricciosa” delle pandemie influenzali le rende una rilevante minaccia per la salute pubblica a cui prepararsi e offre anche l’opportunità di rafforzare la preparazione per gestire altre minacce sanitarie”.

Con questa premessa, il documento si basa su due concetti fondamentali per sviluppare le azioni di contrasto:

• preparedness (preparazione) che nelle emergenze di sanità pubblica comprende tutte le attività volte a minimizzare i rischi posti dalle malattie infettive e a mitigare il loro impatto durante una emergenza di sanità pubblica, a prescindere dall'entità dell’evento (locale, regionale, nazionale, internazionale). Durante un'emergenza di sanità pubblica sono richieste capacità di pianificazione, coordinamento, diagnosi tempestiva, valutazione, indagine, risposta e comunicazione
• readiness (prontezza) che, come stabilito dall’’Organizzazione Mondiale della Sanità, definisce la capacità di rispondere in modo tempestivo ed efficace alle emergenze/disastri mettendo in pratica le azioni realizzate nella preparedness.

Gli obiettivi generali del piano pandemico influenzale

Il piano si basa sui recenti documenti emanati dall’OMS nel 2018 A checklist for pandemic influenza risk and impact management e Essential steps for developing or updating a national pandemic influenza preparedness plan.
Il primo aggiorna e sostituisce la checklist OMS del 2005 per la preparazione alla pandemia influenzale. Il secondo descrive gli elementi essenziali del processo di preparazione, si concentra sui processi di pianificazione nazionale e fornisce strategie e approcci basati sul rischio, incoraggiando i paesi a sviluppare piani sostenibili e resilienti. Per rendere più facile l’applicazione di strategie e approcci di preparazione alla pandemia, i due report sono stati utilizzati insieme.

Inoltre, un ulteriore documento di cui si è tenuto conto, pubblicato nel 2017 da ECDC e destinato ai paesi dell’UE/AEE, è Guide to revision of national pandemic influenza preparedness plans: Lessons learned from the 2009 A(H1N1) pandemic, che individua le aree principali per la preparazione alla pandemia influenzale. La guida nasce sulla base di quanto occorso in seguito alle minacce globali poste da malattie (ri) emergenti come l’influenza aviaria A (H5N1) e A (H7N9), l’epidemia di SARS del 2003 e l’epidemia di MERS (Sindrome respiratoria medio orientale) iniziata nel 2012.

L’obiettivo generale del piano pandemico influenzale è rafforzare l'approntamento della risposta a una futura pandemia influenzale a livello nazionale e locale, in modo da:

1. proteggere la popolazione, riducendo il più possibile il potenziale numero di casi e quindi di vittime della pandemia in Italia e nei cittadini italiani che vivono all’estero
2. tutelare la salute degli operatori sanitari e del personale coinvolto nell’emergenza
3. ridurre l’impatto della pandemia influenzale sui servizi sanitari e sociali e assicurare il mantenimento dei servizi essenziali
4. preservare il funzionamento della società e le attività economiche.

Si propone di attuare questo obiettivo generale attraverso i seguenti obiettivi specifici:

• pianificare le attività in caso di pandemia influenzale
• definire ruoli e responsabilità dei diversi soggetti a livello nazionale e regionale per l’attuazione delle misure previste dalla pianificazione e altre eventualmente decise
• fornire strumenti per una pianificazione armonizzata regionale per definire ruoli e responsabilità dei diversi soggetti a livello regionale e locale per attuare le misure previste dalla pianificazione nazionale e da esigenze specifiche del territorio di riferimento
• sviluppare un ciclo di formazione, monitoraggio e aggiornamento continuo del piano per favorire l’implementazione dello stesso e monitorare l’efficienza degli interventi intrapresi.

Piano di risposta a una pandemia influenzale: ciclo della preparedness e concetto di readiness

Per ciclo di preparedness si intende un percorso dinamico e ciclico di preparazione e risposta alle emergenze, che vede la realizzazione di attività specifiche nelle varie fasi pre- e post-emergenziali finalizzate a migliorare la readiness. La figura sottostante presenta il ciclo della preparedness secondo la rappresentazione realizzata dal Centro Europeo per la Prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC).

Gestire una pandemia influenzale è però un processo continuo di pianificazione, esercitazioni, revisioni e traduzione in azioni nazionali e regionali dei piani di preparazione e risposta alla pandemia. Un piano pandemico è quindi un documento dinamico che viene implementato anche attraverso documenti, circolari, rapporti tecnici.

La preparedness delle pandemie influenzali, pertanto, si modula costantemente in base alle esperienze maturate e viene continuamente verificata e rafforzata nelle fasi inter-pandemiche in modo ciclico (vedi figura).

Fasi pandemiche e passaggio tra le varie fasi

L’OMS ha definito 4 fasi, che corrispondono alla progressione dell’epidemia nel territorio nazionale o locale e agli obiettivi di gestione della crisi, utilizzati per tenere conto delle diverse situazioni che si possono creare sul territorio nazionale:

• FASE INTERPANDEMICA: corrisponde al periodo tra le pandemie influenzali. In questa fase è prevista la normale attività di sorveglianza epidemiologica delle sindromi-simil-influenzali e virologica dell’influenza
• FASE DI ALLERTA: corrisponde alla fase in cui l’influenza causata da un nuovo sottotipo è identificata nell’uomo. Una maggiore sorveglianza epidemiologica e virologica e un’attenta valutazione del rischio, a livello locale, nazionale e globale, sono le attività caratteristiche di questa fase. Se le valutazioni del rischio indicano che il nuovo virus non si sta trasformando in un ceppo potenzialmente pandemico, può verificarsi una riduzione delle attività (de-escalation) ossia una loro ri-modulazione con misure meno stringenti, ovvero corrispondenti a quelle della fase interpandemica
• FASE PANDEMICA: corrisponde al periodo di diffusione globale dell’influenza umana causata da un nuovo sottotipo. Il passaggio tra le fasi interpandemica, di allerta e pandemica può verificarsi rapidamente o gradualmente, come indicato dalla valutazione del rischio globale, principalmente sulla base di dati virologici, epidemiologici e clinici. All’interno della fase pandemica ciascun paese può osservare fasi diverse dell'epidemia a livello nazionale con:
  • fasi acute in cui i casi sono in aumento evidente, con numeri elevati e segnali di sovraccarico dei servizi sanitari
  • fasi post-acute in cui i nuovi casi riscontrati al giorno hanno raggiunto un picco e, seppur ancora in numero elevato, hanno un trend in diminuzione
  • fasi di transizione epidemica in cui i casi sono stabili o con variazioni contenute, l’incidenza è bassa e non si assiste a un sovraccarico dei servizi sanitari. In altre parole sono le fasi in cui l’epidemia è controllata a livello nazionale
• FASE DI TRANSIZIONE: con la diminuzione del rischio a livello globale, può verificarsi una de-escalation delle azioni, con riduzione delle attività di risposta alle epidemie in ambito nazionale e lo spostamento verso azioni di recupero, in base a valutazioni del rischio paese-specifiche. 

L’approccio basato sulle fasi dell’influenza pandemica è rappresentato nella figura qui sotto, che mostra l’andamento delle fasi nel contesto di preparazione, risposta e ritorno alla normalità, come parte di un approccio legato alla gestione dei rischi nelle diverse fasi dell’emergenza. Nel piano sono dettagliate (anche in specifiche tabelle) tutte le azioni che devono essere effettuate nelle singole fasi.

Ciclo triennale di monitoraggio, valutazione e aggiornamento del piano pandemico influenzale

La modalità di monitoraggio dell’implementazione del piano si articola sulla base di un ciclo triennale, che prevede:

1. la valutazione dello stato di implementazione del piano a 1 anno dalla sua pubblicazione attraverso una indagine svolta con le Regioni/PA. Si valuterà in questa fase la disponibilità degli atti previsti nel primo anno di implementazione del piano per realizzare le attività essenziali della fase interpandemica, la realizzazione delle attività e il resoconto dei risultati alla rete italiana preparedness pandemica per comprendere il livello di implementazione e definire una roadmap per il periodo successivo. Le modalità e gli strumenti di valutazione saranno definiti nel piano operativo triennale di monitoraggio, valutazione e aggiornamento del piano pandemico influenzale 2021-2023 (tabella 51)
2. l’esecuzione tramite un esercizio di simulazione del piano pandemico influenzale nazionale e dei piani regionali due anni dopo la pubblicazione con il coinvolgimento dei referenti della preparedness pandemica di Regioni/PA e attori rilevanti a livello nazionale. Tale esercizio, oltre a testare il piano, svolge anche una funzione formativa e di consolidamento di una rete di esperti sul territorio nazionali designati alla preparazione e risposta a emergenza pandemiche influenzali
3. revisione del piano pandemico influenzale entro 1 anno dall’esercizio di simulazione e in base ai risultati dello stesso in accordo con i referenti regionali.